Oltre la burocrazia: quando il welfare si fa insieme

Se ci si chiedeva come nascono i servizi sociali nel proprio comune, quali un centro diurno per anziani, un progetto per l'autonomia dei ragazzi disabili, uno sportello d'ascolto per le famiglie in difficoltà o un luogo di accoglienza per persone senza dimora, per anni, la risposta è stata quasi sempre una sola: la Pubblica Amministrazione scrive un bando di gara, fissa un prezzo, definisce regole rigidissime e chi offre il prezzo migliore si aggiudica il servizio. Un modello "compra-vendita" ereditato dal mercato. Ma le persone non sono merci e i bisogni sociali cambiano troppo in fretta per essere ingabbiati in un capitolato d'appalto valido per tre anni.

È da qui che nasce l'esigenza dell'"amministrazione condivisa", che si muove su due pilastri: la co-programmazione e la co-progettazione.

Questo modo di lavorare non è nato ieri. Ha una storia affascinante che affonda le radici nella Costituzione e in anni di battaglie sociali.

Tutto parte dal concetto base di sussidiarietà orizzontale, che deriva dall’articolo 118 della Costituzione. Sebbene essa sia nata nel 1948, questo principio è stato inserito nell'articolo 118 solo nel 2001, grazie alla riforma del Titolo V che ha ridisegnato i rapporti tra Stato ed enti locali. In sostanza oggi la Costituzione afferma che lo Stato non ha il monopolio del bene comune. Se i cittadini si organizzano – in associazioni, cooperative, comitati – per fare qualcosa di utile per la comunità, le istituzioni non devono solo tollerarli, ma hanno il dovere di allearsi con loro. 

Già la Legge quadro sui servizi sociali (Legge 328\2000) aveva provato a mettere intorno allo stesso tavolo Comuni e Terzo Settore. Tuttavia, La svolta decisiva arriva con il Codice del Terzo Settore (D.lgs. 117/2017), che all'articolo 55 mette nero su bianco le regole per coprogrammare e coprogettare. Nonostante ciò, all'inizio questa norma è rimasta quasi bloccata. Molti giuristi e tribunali sostenevano che la coprogettazione violasse le regole europee sulla concorrenza: per loro, qualsiasi servizio pubblico doveva passare da una gara d'appalto tradizionale. A sbloccare la situazione è stata la Corte Costituzionale con la storica Sentenza n. 131 del 2020. Essa  ha chiarito un punto che ha cambiato la storia del welfare nel nostro Paese: l'amministrazione condivisa non è una scorciatoia illegale per evitare le gare d'appalto. Al contrario, è un canale alternativo e legittimo, previsto direttamente dalla Costituzione. Infatti, quando lo Stato collabora con il Terzo Settore non sta comprando un servizio sul mercato da un'azienda che vuole fare profitto; sta collaborando con enti no-profit che condividono lo stesso identico obiettivo pubblico: il bene della comunità. Da quel momento, collaborare è diventato non solo legale, ma raccomandato.

Facciamo chiarezza: qual è la differenza?

Spesso si usano i due termini come se fossero sinonimi, ma indicano due momenti diversi di un unico viaggio. Per capire la differenza, proviamo a usare una metafora: dobbiamo organizzare una vacanza di gruppo.

• la Co-programmazione è la fase in cui decidiamo la meta. Ci si siede intorno a un tavolo e ci si chiede: di cosa ha bisogno il nostro territorio? Quali sono le emergenze? Quanti soldi abbiamo a disposizione? Qui la PA (Pubblica Amministrazione) e le associazioni fotografano insieme la realtà.

• la Co-progettazione è la fase in cui facciamo le valigie e decidiamo l'itinerario. Sappiamo dove vogliamo andare, ora dobbiamo decidere come arrivarci concretamente: chi fa cosa, quali spazi usiamo, come gestiamo le attività quotidiane.

La metafora del viaggio aiuta a capire l'idea di fondo, ma per non fare ulteriormente confusione è utile guardare cosa dice la normativa e, nello specifico, l'articolo 55 del già citato Codice del Terzo Settore.

• La Co- programmazione è la fase di analisi e strategia, ovvero un procedimento finalizzato a individuare i bisogni della comunità, gli interventi necessari per rispondervi, le modalità di realizzazione e le risorse disponibili. In sostanza, Comune ed ETS (Enti del Terzo Settore) si siedono al tavolo non per vendere o comprare qualcosa, ma per fare un'istruttoria comune sul territorio. Servono idee, dati e unione delle forze per decidere, ad esempio, se in un quartiere serve più un centro per l'infanzia o un servizio di assistenza domiciliare.

• La Coprogettazione è la fase di definizione e realizzazione operativa, si tratta cioè di un procedimento finalizzato alla definizione, nonché spesso alla realizzazione comune, di progetti di servizio o di intervento per soddisfare bisogni specifici, basato sulla condivisione di risorse e responsabilità. In tale fase si costruisce il progetto vero e proprio. PA ed ETS non si interfacciano più come "cliente" e "fornitore", ma diventano partner. Mettono insieme quello che hanno (risorse economiche, personale, immobili, volontari) per gestire il servizio, assumendosi insieme oneri e onori.

Uno sguardo sul reale: le ombre dietro le luci

Nella vita reale le cose sono spesso complicate. Se vogliamo che questi strumenti funzionino, dobbiamo analizzarne i punti deboli attuali.

1. La paura del foglio bianco nei comuni  - Per decenni, i funzionari pubblici sono stati abituati a seguire regole rigide per evitare guai con la Corte dei Conti. Trovarsi a un tavolo senza un copione già scritto, dove bisogna decidere insieme ai privati come spendere i soldi pubblici, spaventa. Molti dirigenti preferiscono ancora la vecchia, rassicurante, strada dell'appalto tradizionale, anche se spesso produce servizi peggiori.

2. Il rischio del "falso d'autore" - A volte i Comuni usano la parola "coprogettazione" solo come un'etichetta di facciata. Convocano le associazioni a decisioni già prese, chiedendo di fatto solo una firma di presenza. In altri casi, ancora peggiori, la coprogettazione diventa un metodo per scaricare sul Terzo Settore tagli di bilancio drammatici, chiedendo servizi complessi a tariffe insostenibili, confidando sul fatto che "tanto le associazioni lo fanno per spirito di solidarietà".

3. La questione del lavoro - Per anni si è trascinato un malinteso: l'idea che, non essendoci un profitto, chi lavora nella coprogettazione debba farlo praticamente gratis. Fortunatamente la Magistratura amministrativa ha fatto chiarezza, stabilendo che i costi del personale vanno rimborsati e pagati dignitosamente. Ma la fatica di far quadrare i conti per le cooperative sociali resta quotidiana, anche e soprattutto a fronte di richieste notevoli e complesse a livello amministrativo e burocratico.

Una sfida culturale

La coprogrammazione e la coprogettazione non sono formule magiche. Non basta che un Comune approvi un regolamento per cambiare le cose improvvisamente. La vera sfida è culturale e passa dall'accettazione del fatto che il Terzo Settore non è un semplice "fornitore di braccia" a basso costo, e che il Comune non è un controllore freddo e distante. È un percorso difficile e complesso, irto e pieno di ostacoli, che richiede tempo, fiducia reciproca fra gli attori coinvolti Ma è anche l'unica strada percorribile se vogliamo un welfare che rimetta davvero le persone al centro.